提高村镇住宅抗震能力破解中震大灾小震成灾难题

《建设工程抗震管理条例》补齐农村建设工程抗震管理短板

□ 法治日报全媒体记者 张维

7月19日，国务院总理李克强签署第744号国务院令，公布《建设工程抗震管理条例》（以下简称《条例》），自2021年9月1日起施行。

这对于地震灾害多发频发，破坏性地震时有发生的我国来说，意义重大。“《条例》的颁布，将使既有建筑的抗震鉴定和加固有法可依，抗震性能进一步得到提升，促进提高城乡综合防灾能力。”中国建筑科学研究院抗震所鉴定与加固研究中心主任史铁花今天接受《法治日报》记者采访时说。

提供坚实法治保障

据司法部、住房和城乡建设部负责人介绍，我国是一个多地震的国家，建设工程抗震工作直接关系人民群众生命和财产安全，事关经济发展和社会稳定。

党中央、国务院高度重视建设工程抗震工作。近年来，我国建设工程抗震防灾能力不断提高，在降低地震灾害风险、减少人员伤亡和财产损失、保障和改善民生等方面发挥了重要作用。但同时也面临一些亟待解决的问题：一是一些建设工程执行抗震设防强制性标准不够严格，存在较大的安全隐患；二是老旧建设工程、农村建设工程普遍未采取抗震设防措施，应对地震灾害风险的能力不足；三是建设工程抗震设防、鉴定加固等相关责任的规定不够完善，与建设工程抗震全过程管理的现实需求存在差距；四是建设工程抗震领域相关保障措施以及监督管理等存在薄弱环节，影响和制约了抗震设防标准落实及防灾能力的提升。

为破解这些难题，迫切需要从立法层面完善相关制度设计，为加强建设工程抗震管理工作提供有力的法律支撑。《条例》正是在这一背景下出台的。

“《条例》坚持问题导向和目标导向，立足于建设工程抗震管理的实践需要，通过建立和完善建设工程抗震调查制度、抗震设防专篇制度、超限高层抗震设防审批制度、分类设防制度、抗震性能鉴定制度、抗震加固制度、农村建设工程抗震设防制度、抗震产业发展与新技术推广应用制度、抗震设防数据信息共享制度、抗震企业及从业人员信用记录制度以及法律责任制度等，为建设工程抗震管理提供了坚实的法治保障。”首都师范大学政法学院副教授崔俊杰说。

在崔俊杰看来，《条例》明确了新建、改建、扩建建设工程抗震设防达标要求及措施，规范已建成建设工程的抗震鉴定、加固和维护，加强农村建设工程的抗震设防，强化保障措施与监督管理，将建设工程抗震管理的全过程和各环节均纳入法治化轨道。

明确各方主体责任

各方责任主体对既有建筑抗震安全的责任在《条例》中予以明确。

北京建筑大学土木学院研究员曾德民认为，《条例》着力强化了建设单位责任。建设单位作为工程建设活动的总牵头单位，对保障建设工程抗震能力具有主导作用。例如，对建设工程勘察、设计和施工全过程负责，应当在初步设计阶段申请超限高层建筑工程抗震设防审批。

《条例》严格落实勘察、设计、施工等参建单位责任。曾德民介绍说，勘察设计深度不够、施工质量管理不到位，是影响抗震性能的重要原因。《条例》规定，建设工程设计文件中应当说明抗震设防烈度、抗震设防类别以及拟采用的抗震设防措施。工程总承包单位、施工单位和监理单位应当加强施工质量管理，按照抗震设防强制性标准进行施工。

史铁花注意到，《条例》进一步明确所有权人对既有建筑抗震安全的责任，包括依法进行抗震鉴定的责任，根据抗震鉴定结论及时采取相应措施的责任，对需进行抗震加固的应当加固的责任，对既有建筑的抗震构件、减隔震设施等进行检修维护的责任等。

抗震鉴定机构的责任也在《条例》中予以明确。其中规定依法应当进行抗震性能鉴定的建设工程，由所有权人委托具有相应技术条件和技术能力的机构进行鉴定。虽然国家没有对抗震鉴定机构设定统一的资质，但鉴定机构应具备相应的技术条件和技术能力，还应恪守职业道德，严禁徇私舞弊、弄虚作假。《条例》同时规定了相应的法律责任，鉴定机构受处罚的，其责任人员也相应受处罚。

此外，《条例》还明确了已建成建设工程的日常维护责任和保护义务。《条例》规定，建设工程所有权人应当对建设工程抗震构件、隔震沟、隔震缝、隔震减震装置及隔震标识等进行检查、修缮和维护，及时排查安全隐患，任何单位和个人不得擅自变动、损坏或者拆除。

填补抗震立法空白

《条例》的发布对于农村地区的建设工程抗震尤其具有重要意义。

中国建筑科学研究院有限公司研究员朱立新认为，《条例》填补了农村建设工程抗震管理的立法空白，奠定了农村建设工程抗震设防的制度基础，有利于全面提升我国农村建设工程抗震设防能力。

我国是世界上地震灾害多发频发的国家之一。自1949年新中国成立至今，我国发生多次破坏性地震，造成巨大的人员伤亡和经济损失。“这些地震大部分发生在村镇地区。”朱立新说，中震大灾、小震成灾是村镇地区的震害特点。历次震害现场调查表明，在遭受同等烈度地震作用的条件下，村镇建筑的破坏程度和倒塌比例远高于城市，主要原因是群众抗震意识不强，经济条件有限，传统建造习惯有所不足等。总体来说，地震对我国村镇地区的破坏还较为严重，如何提高村镇住宅的抗震能力，减少人员伤亡和经济损失，是摆在我们面前的一个严峻问题。《条例》的发布实施，补齐了农村建设工程抗震管理短板，有利于全面提升我国农村建设工程抗震设防能力。

《条例》第四章对农村建设工程抗震设防作了专章规定，特别是针对农村地区的特殊性，强化了政府和部门责任，明确各级人民政府和有关部门应当加强对农村建设工程抗震设防的管理，在朱立新看来，这也是《条例》的一大亮点。

根据《条例》，县级以上人民政府对经抗震性能鉴定未达到抗震设防强制性标准的农村村民住宅和乡村公共设施建设工程抗震加固给予必要的政策支持。实施农村危房改造、移民搬迁、灾后恢复重建等，应当保障建设工程达到抗震设防强制性标准。县级以上地方人民政府应当编制、发放适合农村的实用抗震技术图集，农村村民住宅建设可以选用抗震技术图集，也可以委托设计单位进行设计，并根据图集或者设计的要求进行施工。县级以上地方人民政府应当加强对农村村民住宅和乡村公共设施建设工程抗震的指导和服务，加强技术培训，组织建设抗震示范住房，推广应用抗震性能好的结构形式及建造方法。

朱立新建议，《条例》出台后，各级人民政府和有关部门应当积极按照要求，做好《条例》贯彻落实工作。通过多种形式，向农村地区宣传普及地震知识，提高群众抗震设防意识。在免费提供施工图集的基础上，在农村地区提供、推广简便易行、成本较低的农村房屋抗震技术措施。进一步做好农村房屋建设质量的指导和服务工作。进一步加大对农村房屋抗震设防的投入和支持力度。